La clave de la prosperidad se encuentra en las instituciones políticas – Daron Acemoglu (entrevista)
Daron Acemoglu es profesor de Economía y ocupa la cátedra Elizabeth y James Killian en el Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT). En 2005 recibió la medalla John Bates Clark, otorgada a economistas menores de cuarenta años que han contribuido de manera significativa al pensamiento y conocimiento económico. En 2010 la revista Foreign Policy lo señaló como uno de los 100 pensadores más influyentes. Acemoglu habla con Truman Factor acerca de “Por qué fracasan las naciones: los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza” (Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty), su último libro, escrito junto a James Robinson, politólogo de la Universidad de Harvard y renombrado experto en América Latina y África.
¿Qué le llevó a buscar el origen del crecimiento económico en las instituciones políticas?
James Robinson y yo hemos estado trabajando en el desarrollo económico durante casi 17 años. Lo que nos hizo comenzar esta investigación fue la convicción de que la política y la economía no se pueden separar. Por ejemplo, no hay manera coherente de entender por qué África es tan subdesarrollada, sin pensar en la política de África y la política de desarrollo. “Por qué fracasan las naciones” es nuestro intento de sintetizar y ampliar nuestro trabajo en este área, a la vez que lo hacemos accesible a un público amplio. Pensamos que llegar a un público amplio era especialmente importante porque gran parte de las ideas acerca de lo que hace que algunas naciones sean pobres, tanto en los círculos políticos como en la prensa generalista, son simplemente erróneas. Algunos de ellos siguen haciendo hincapié en factores como la geografía o una idea nebulosa de la “cultura nacional”. Otros piensan que todo se basa en liderazgo iluminado y buenos consejos por parte de expertos en política.
Pero si nos fijamos en la historia y en la evidencia empírica, está claro que la clave de la prosperidad se encuentra en las instituciones, no en la cultura ni en la geografía. La historia también deja igualmente claro que las malas instituciones no han emergido debido a errores de líderes políticos, sino a que así han sido diseñadas, porque han jugado un papel político y económico útil en beneficio de los políticamente poderosos en la sociedad.
Más explícitamente, algunos tipos de instituciones económicas, que nosotros denominamos “inclusivas”, ofrecen incentivos para la inversión y la innovación y sirven las bases para un campo de juego nivelado para que la gran parte de la población pueda desplegar su talento. Estas instituciones económicas generan prosperidad. Sin embargo, la mayoría de las sociedades se rigen por instituciones “extractoras”, que crean derechos de propiedad inseguros, no permiten contratos y desalientan la innovación y la adopción de tecnología. Y lo más importante, en lugar de crear un campo de juego nivelado, crean condiciones que favorece a un pequeño segmento de la sociedad y, a veces, incluso coaccionan a la gente para que trabaje a cambio de salarios bajos en ocupaciones en las que no deberían estar y les prohíbe desempeñar las ocupaciones que desean. Nosotros las llamamos instituciones “extractoras” porque han sido diseñadas por los poderosos políticamente para extraer los recursos de la mayoría.
¿Cómo se perpetúan esas instituciones “extractoras”?
Ahí es donde la política y las instituciones políticas entran en juego. Estas instituciones económicas extractoras son apoyadas y preservadas por las instituciones políticas que concentran el poder en manos de la élite, a pesar de que lo hacen a costa de gran parte de la sociedad. Sin instituciones políticas extractoras que garanticen la concentración de poder ilimitado a favor de la élite, las instituciones económicas de extracción no pueden sobrevivir. Es en este sentido que sostenemos que la prosperidad es una cuestión de instituciones políticas y la política.
Esta creciente desigualdad política puede allanar el camino para un cambio en la naturaleza de las instituciones políticas, lo que hoy en día se está convirtiendo en un verdadero peligro para Estados Unidos.
Sin embargo, parece que hoy se produce una situación paradójica, pues precisamente aquellas sociedades abiertas con estructuras políticas y economías avanzadas están siendo testigo de cada vez mayores desigualdades sociales ¿Qué está causando esta reversión?
No estoy seguro de que sea tan paradójico. Los sistemas políticos inclusivos y abiertos generan innovación y crecimiento, y esto a veces viene con una mayor desigualdad. Así mismo, estos sistemas están siempre bajo la amenaza de grupos de interés que quieren acumular más poder político y transformarlo en ventajas económicas y riqueza. El aumento de la desigualdad que estamos viendo en Estados Unidos y en varias economías europeas es el resultado de estas dos fuerzas. En primer lugar, tenemos a las nuevas tecnologías y a la globalización aumentando la desigualdad. En segundo lugar, contamos con importantes cambios políticos que han facilitado las cosas a los más ricos, especialmente en el sector financiero (por ejemplo, con los subsidios implícitos y explícitos del gobierno para que asuman más riesgos).
Aunque no son muy paradójicos, estos cambios son una amenaza para las instituciones inclusivas. Si la desigualdad económica crece demasiado, ésta a su vez genera mayor la desigualdad política. Lo estamos viendo muy claramente en Estados Unidos, donde el sistema ahora está mucho más a favor de los deseos de los más ricos a costa del resto de la sociedad. Esta creciente desigualdad política puede allanar el camino para un cambio en la naturaleza de las instituciones políticas, lo que hoy en día se está convirtiendo en un verdadero peligro para Estados Unidos.
El genio ha escapado de la botella, la gente sabe que puede salir a la calle a protestar y derribar a los regímenes extractores.
Precisamente, el movimiento “Occupy Wall Street” en Estados Unidos surge como plataforma de denuncia ciudadana en contra del aumento de esas desigualdades económicas y del control de las instituciones políticas por parte de las élites económicas. ¿Qué paralelismos hay entre este movimiento y la “Primavera Árabe”?
Hay paralelismos importantes. Los movimientos sociales que surgieron con la Primavera Árabe derrocaron a algunos de los regímenes más extractores del mundo. Y estos regímenes en Egipto, Túnez y Libia (y por supuesto, Siria) fueron los causantes de la pobreza de sus pueblos. Así que hay una gran esperanza. Pero el proceso que estamos presenciando en Oriente Medio y en el norte de África es engañoso. En “Por qué fracasan las naciones” explicamos cómo revoluciones similares llegaron al poder bajo la promesa de un cambio para terminar creando un régimen extractor similar al anterior, a veces con diferentes personas al mando. Esto es debido a la naturaleza extractora de las instituciones que heredaron. La falta de límites significa que los nuevos gobernantes tienen la oportunidad de hacerse cargo de la extracción. Las buenas instituciones son aquellas que crean obstáculos que impiden este tipo de comportamiento. Pero, por supuesto, de momento están ausentes en Egipto, Túnez y Libia. Así que, por ejemplo, existe un peligro real de que en Egipto los militares vuelvan a crear un sistema similar al que gobernaba Mubarak. O que los Hermanos Musulmanes traten de volver a crear su propio régimen de extracción. Así que hay grandes peligros. Pero también hay lugar para el optimismo: el genio ha escapado de la botella, la gente sabe que puede salir a la calle a protestar y derribar a los regímenes extractores. Esto es muy, muy importante.
La situación no es tan mala en Estados Unidos, por supuesto. Así que los manifestantes no tienen que temer por su vida y no estamos ante algo similar a la represión que enfrentan Egipto, Túnez, Libia y Siria. Pero están jugando un papel similar de movimiento de base, desafiando al sistema político desde fuera. Los movimientos de base de este tipo son muy importantes y son una muestra muy optimista de la capacidad de resistencia que las sociedades demuestran frente a los graves problemas que estamos enfrentando. Se trata de una llamada de atención y pondrá a prueba al sistema. Pero en última instancia, los movimientos de base no pueden ejercer liderazgo como movimientos de base. Tienen que ser institucionalizados (y esto es parte del gran desafío al que también se enfrentan los movimientos sociales de protesta de Oriente Medio y del norte de África).
Un ejemplo ilustrativo en este contexto proviene de Estados Unidos. Durante la “edad dorada” a finales del siglo XIX, Estados Unidos se enfrentó a problemas similares: la enorme desigualdad económica, la política en manos de una élite rica, instituciones políticas debilitándose día a día. En respuesta a esto se crearon movimientos de base, como los Populistas y más tarde los Progresistas. Sus quejas y sus protestas son una reminiscencia del movimiento Occupy o los Indignados en España. Pero sobre todo, dejaron de ser movimientos de protesta. Se convirtieron en una enorme influencia, cambiando tanto las instituciones económicas como las políticas de Estados Unidos, cuando llegaron a presionar a ambos partidos mayoritarios. De hecho, una serie de presidentes muy poderosos de ambos partidos (Theodore Roosevelt, William Taft y Woodrow Wilson) eran esencialmente progresistas.
El verdadero peligro es cuando la desigualdad económica se asocia con la desigualdad política.
Se supone que el libre mercado prospera en un entorno donde el poder político tiene límites marcados. Sin embargo, se expande la idea de que los mercados son demasiado libres y que este es el origen del actual deterioro del sistema. Dónde debemos centrar el debate: ¿más regulación de los mercados o mayor responsabilidad política y separación de poderes?
Nuestra opinión es que los mayores peligros provienen de la política. Por supuesto que es importante tener lo que llamamos “mercados inclusivos” en vez de puro laissez-faire. Por ejemplo, el laissez-faire por sí solo no garantiza que la población en general tenga acceso a una buena educación para que estén en igualdad de condiciones. El laissez-faire tampoco detiene la coacción de los trabajadores por parte de los empresarios poderosos, como era común en el siglo XIX, y todavía hoy es común en muchas partes de Asia, América Central y África. Por lo tanto, cierto grado de regulación es necesaria para los mercados inclusivos, que son la mejor garantía para el crecimiento económico. Pero los mercados globales no son incompatibles con la desigualdad económica. De hecho, es necesario un cierto grado de desigualdad económica de cara a proporcionar incentivos para la inversión y la innovación. El verdadero peligro es cuando la desigualdad económica se asocia con la desigualdad política. Así que como ya he mencionado, mi temor acerca de Estados Unidos no es que exista una creciente desigualdad económica, sino que ésta se asocie con un aumento en la desigualdad política, con la erosión de la calidad de las instituciones educativas y con más y más favores de los políticos a los económicamente poderosos. Ése es el tipo de error al que tenemos que estar atentos.
Cuando cambien las instituciones, la conducta también cambiará.
Usted propone que ni la cultura ni la geografía determinan el éxito económico. Sin embargo, algunos señalan que la crisis actual en Europa está poniendo de manifiesto profundas diferencias culturales, las cuales alimentan las asimetrías y evitan que el sueño de un “Estados Unidos de Europa” se materialice. ¿El problema es realmente institucional?
Sí, totalmente, es institucional.
Obviamente, la cultura interpretada en sentido amplio forma parte de las instituciones políticas. Por ejemplo, lo que puede esperarse de los políticos y de los partidos políticos influirá en cómo la gente se involucre en la política. Al subrayar la primacía de la política y de las instituciones sobre la cultura, estamos haciendo hincapié en que cosas como que las culturas nacionales o culturas étnicas son de segundo orden en relación a los incentivos institucionales. No se puede explicar la pobreza de África o Haití con la cultura. Del mismo modo, no creo que se pueda explicar por qué Grecia y España se enfrentan a los problemas que hoy se enfrentan con una especie contraste entre la cultura germánica y la cultura mediterránea. En Grecia, por ejemplo, la gente no trabaja duro y evade impuestos debido a valores inherentes o a alguna disposición étnica hacia tal comportamiento, sino por incentivos. Los políticos crearon un sistema en el que el esfuerzo no era premiado, la evasión de impuestos era fácil (casi se animaba a ella), y el clientelismo hizo que el espíritu empresarial y la innovación fueran menos atractivas.
La gran diferencia entre quienes defienden las instituciones y los que se apoyan en la idea de cultura es la siguiente: si las instituciones son la fuente de los problemas, cuando cambien las instituciones, la conducta también cambiará. Si la cuestión es cultural, entonces nada cambiará demasiado con nuevos incentivos. Así que el punto de vista institucional es más optimista. Y podemos ver cómo esto ha funcionado, por ejemplo, en China: los “valores” de China eran muy distintos bajo la revolución cultural de Mao. Mírelos ahora. Me atrevería a sugerir que cambiarían aún más si China fuera políticamente más abierta y más democrática.
Lo mismo es aplicable a Grecia y España. Arregle la política, mejore las instituciones, emprenda reformas estructurales que estimulen la inversión y la innovación y favorezca condiciones de competencia equitativas para la población en general. Entonces el pueblo griego y el español serán tan trabajadores y tan innovadores como lo son los europeos del norte.
A pesar de todos los recursos que China está invirtiendo en ciencia y tecnología en este momento, sus instituciones políticas de extracción serán un impedimento para la innovación
Entonces, al igual que sucedió con la Unión Soviética, ¿diría usted que la supremacía económica y cultural china que muchos pronostican fracasará precisamente a causa del régimen “extractor” que catapultó a ese país en primer lugar?
La Unión Soviética es un ejemplo típico de crecimiento bajo instituciones extractoras, basadas en el uso de la tecnología disponible y en la movilización de recursos dirigida por el estado. Después de que los bolcheviques tomaron el poder de la economía agrícola altamente ineficiente del régimen zarista y comenzaron a usar el poder del estado para movilizar a la gente y los recursos hacia la industria, la Unión Soviética creció hasta tasas sin precedentes en aquel tiempo, logrando una tasa media de crecimiento anual de más de 6% entre 1928 y 1960. Aunque entonces había mucho entusiasmo por el crecimiento soviético, no podía ser y no duró más tiempo. En la década de los 70, los soviéticos habían alcanzado casi todo el crecimiento al que podían aspirar a base de trasladar gente de la agricultura a la industria. Y a pesar de diversos incentivos, e incluso de los duros castigos al fracaso, no pudieron generar innovación. La economía soviética se estancó y luego se derrumbó totalmente.
El actual crecimiento de China es otro ejemplo de recuperación económica bajo instituciones extractoras, aunque las instituciones económicas han logrado grandes progresos hacia una mayor inclusión desde la muerte de Mao. China ha estado creciendo gracias a la importación de tecnología y a su integración en la economía mundial (después de tres décadas de rápido crecimiento, China sigue ostentando aproximadamente 1/6 de la renta per cápita estadounidense). A pesar de las importantes reformas económicas en la agricultura, así como algunas en la industria, la china sigue siendo una economía extractora en la cual el poder político está muy bien controlado por el Partido Comunista, lo que distorsiona las decisiones económicas. Estos problemas no han frenado el crecimiento pero se convertirán en mucho más que una enorme lastre tan pronto la fruta madura de la recuperación del crecimiento se haya agotado y China necesite empezar a innovar. Entonces, y a pesar de todos los recursos que China está invirtiendo en ciencia y tecnología, sus instituciones políticas de extracción serán un impedimento para la innovación.
En otras palabras, China puede seguir creciendo a corto plazo, pero la próxima etapa de crecimiento económico (la generación de auténtica innovación) será mucho más difícil a menos que cambie sus instituciones políticas para crear un entorno que recompense el desafío a los intereses establecidos, tecnologías, empresas y autoridad.
Sin duda, China tiene más potencial que la Unión Soviética. Su crecimiento no ha venido sólo por decreto del gobierno, sino también porque se han reformado sus instituciones económicas para incentivar a los agricultores y a algunas empresas (aunque tener vínculos cercanos al gobierno sigue siendo de mucha ayuda, y desafiar a las empresas más poderosas puede hacer que uno termine en la cárcel o algo peor). China también poseía más tecnología para ponerse al día que la Unión Soviética. Sin embargo, este potencial llegará a su fin, a menos que China transforme radicalmente sus instituciones. Esto no sólo requiere de las medidas habituales como la introducción de un sistema judicial independiente, medios de comunicación independientes y derechos de propiedad más seguros para las empresas, sino también de instituciones políticas verdaderamente inclusivas: que den lugar a una apertura política para que el poder político esté más equitativamente distribuido y pueda sostener instituciones económicas que fomenten un entorno justo y alentar y recompensar plenamente todo tipo de innovación, especialmente el de tipo destructivo.
Sólo regímenes malintencionados temen a movimientos de protesta.
El gobierno español ha anunciado recientemente su intención de endurecer las leyes con el objeto de criminalizar las protestas ciudadanas de carácter “pasivo”. Por otro lado, este fin de semana el gobierno suspendió temporalmente el Tratado de Schengen para mantener a raya a los manifestantes “antisistema” que pudieran internarse en el país y así garantizar el orden social durante la cumbre del BCE que tendrá lugar esta semana en Barcelona. ¿Un ejemplo de instituciones políticas “inclusivas” convirtiéndose en “extractoras”?
Sí, esa es una idea terrible. Los regímenes inclusivos no deben temer a los movimientos de protesta. Por supuesto, la anarquía debe ser prevenida, porque es malo para los ciudadanos y es malo para los comerciantes. Pero los movimientos pacíficos de protesta son la vida y sangre esencial. Sólo regímenes malintencionados temen a movimientos de protesta. Así que esta es una mala señal para España.
¿Cuál es su posición en el actual debate sobre la austeridad como vía para salir de la crisis en Europa?
Europa tiene problemas graves y el actual entorno de deuda y austeridad está empeorando las cosas. Pero en última instancia, Europa tiene una gran promesa: la Unión Europea ha creado un mercado integrado con instituciones razonables y hay un enorme capital humano y potencial innovador. Pero también hay problemas estructurales, algunos políticos y algunos económicos, en su naturaleza. Los problemas estructurales requieren de audaces reformas.
Así que, en general, Europa tiene un gran potencial. Pero yo no estoy tan seguro de Grecia, a menos que emprenda reformas fundamentales en su sistema político (el cual está absolutamente plagado de corrupción), en el mercado de producción, en el mercado de trabajo y en el sector de empleo público. También me preocupa España y Portugal. Esto se debe a que las reformas estructurales son difíciles. Siempre crean perdedores, especialmente entre los grupos atrincherados en el poder político. En “Por qué fracasan las naciones” hacemos hincapié en cómo las élites ricas y los políticamente poderosos han sido la mayor barrera para el crecimiento económico a largo plazo. Pero otros grupos (por ejemplo, los sindicatos arraigados y las empresas protegidas) también se oponen a las reformas económicas y, en democracia, pueden ejercer también un poder significativo.
Publicado originalmente en trumanfactor.com
